【编者按】2025年11月26日，省再生资源协会执行会长邱明琦，应邀参加了中国再生资源回收利用协会在天津组织召开的“第九届中国回收纸行业大会”，按照会议安排参与了圆桌对话，回答了主持人的有关提问。现将圆桌对话发言全文刊发，供全省行业和会员共同研讨推进下一步工作。●

（山东省再生资源协会秘书处）

“第九届中国回收纸行业大会”圆桌对话发言

——山东省再生资源协会执行会长 邱明琦

（2025年11月26日·天津）

主持人：“两新”政策将对“十五五”期间再生资源回收体系建设带来哪些重大影响？回收和造纸企业之间是否会形成新的产业格局？

山东省再生资源协会执行会长邱明琦：首先，感谢中再生协会和废纸分会提供的交流机会。下面，就主持人的提问谈谈个人不成熟的看法,不当之处请大家批评指正。

关于“两新”政策将对“十五五”期间再生资源回收体系建设带来哪些重大影响。自2024年一季度国务院下发《关于印发<推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案>的通知》（国发【2024】7号）和《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》（国办发【2024】7号）以来，国家发展改革委、商务部、财政部、税务总局、工业和信息化部、生态环境部、供销合作总社等有关部门和各省，都密集出台了一系列相关政策性文件实施，加力扩围推进“两新”工作，中央和地方财政拿出大量专项资金，补贴设备更新和汽车、家电、电动自行车、家居等以旧换新，促进相关回收利用体系建设，拉动了消费和再生资源重点品类回收利用量的增长。国家和许多省市纷纷成立资环集团，打造全国性、地方性、功能性资源回收再利用平台，畅通资源循环利用渠道，推进重点品类的规模化回收利用,给行业发展注入了强劲动力。

这一系列政策措施的出台实施，把党的二十大及历次全会确定的加快构建废弃物循环利用体系、实施全面节约战略、推进各类资源节约集约利用、积极稳妥推进碳达峰碳中和、加快发展方式绿色转型的原则要求进一步具体化。促使再生资源工作得到了各级党委、政府和全社会空前的高度重视支持，对包括废纸在内的再生资源回收利用体系建设，产生了强力的推动作用。尽管目前行业受限于多种制约因素，与许多传统行业和实体经济一样，在经营上面临着许多困难，但总体上看，体系建设在“两新”政策激励下稳步推进、部分重点再生资源品类回收利用量价齐增、再生资源工作面临着广阔的发展前景，行业形成了加快发展的趋势是基本事实。这种趋势将会在“十五五”期间延续下去。

“十五五”时期是我国全面推进高质量发展、加快建设美丽中国的关键阶段。按照党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，“优化提升传统产业”是建设现代化产业体系、巩固壮大实体经济根基的重点要求之一；“完善资源总量管理和全面节约制度，提高垃圾分类和资源化利用水平，促进循环经济发展”，是加快经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国的重点任务之一。

再生资源回收利用作为传统产业，是发展循环经济的核心载体。再生资源回收利用体系建设运营质量，直接关系到资源利用效率与生态环境治理成效，关系到经济社会绿色低碳高质量发展大局。

“十五五”期间，再生资源回收利用体系建设和产业发展从总体上看，将会继续在“两新”政策推动下，以制度创新为突破口、以技术升级为支撑、以协同发展为导向，沿着智能化、绿色化、融合化的方向得到改造和优化提升,实现从“量的积累”到“质的飞跃”的转型。

具体看，随着我国实现社会主义现代化阶梯式递进、不断发展进步对再生资源需求量的日益增长，国家对再生资源回收利用的重视程度将会进一步提高；落实有效市场和有为政府相结合原则，相关法律法规和技术标准管理体系将会进一步健全；覆盖城乡、互联互通、回用衔接、运转顺畅的回收利用网络建设，将会得到各级政府更多综合配套、协调发力政策的支持；新型的经营理念和营销模式，将会在更大范围和更深层次上得到推广应用；现代信息技术和智能化手段，将会在回收和利用环节得到广泛采纳；规模化经营的骨干企业与科研机构联手通过产学研用结合，研发推广的先进适用技术、设备、工艺和管理，将会逐步扩展应用范围，注重加工利用环节，发挥其对行业发展的“火车头”拉动作用，将会成为工作重点；重视引进和分类培养人才，打造行业发展的人力资源基础，再生资源队伍的综合素质将会不断提高；建设全国统一大市场和清理整顿行业乱象，统一开放、竞争有序的再生资源市场秩序将会基本形成；加快构建行业发展新格局，扎实推动再生资源回收利用高质量发展,将会形成废弃物循环利用新质生产力。这些将会推动再生资源回收利用实现质的有效提升和量的合理增长，持续发挥好再生资源回收利用协同降碳、减污、扩绿、增长作用，为保障国家资源安全、如期实现“碳达峰”目标和确保“十五五”期间基本实现社会主义现代化取得决定性进展做出应有贡献。

关于回收和造纸企业之间是否会形成新的产业格局。我国是纸张生产和消费大国，社会生产生活领域产生的废纸数量较大。废纸作为目前再生资源行业仅次于废钢铁的量大面广的重点品种，2024年全国的回收利用总量达到6797万吨。山东省作为仅次于广东省的废纸回收利用大省，2024年共回收废纸762.5万吨，占全国回收利用总量的10.9%。

我省比较大的废纸回收集散地，主要分布在潍坊、青岛、济南、临沂、济宁、烟台、淄博等地。前端回收经营者大多为个体户和规模不等的废纸打包站，规模经营的回收企业较少，年回收2万吨以上的回收企业超过70家。以废纸为主要原料的造纸企业40余家，占全省造纸企业总数的1/4。山东世纪阳光纸业集团有限公司、山东太阳纸业集团有限公司、山东华泰纸业股份有限公司、淄博博汇集团有限公司四家企业年废纸回收利用量均达百万吨以上。

目前，山东省废纸行业在经营规模较大的同时，存在的突出问题，一是回收环节“小、散、弱、乱”现象突出。尤其是目前由于行业存在的不公平竞争等方面的原因，回收公司成立的打包站纷纷倒闭，自然人、个体户和“黄牛”主导前段废纸回收，致使这种现象更为突出；二是回收经营者为了抢占市场份额过度竞争“内卷”严重，导致行业和企业利润微博甚至亏损；三是“反向开票”执行进度缓慢覆盖面不足，回收环节解决不了“第一张发票”问题继续存在；四是缺乏优质进口废纸补充和废纸标准体系不健全等原因，导致回收的废纸质量不断下降；五是80%以上废纸通过省外“税收洼地”开具低税点发票，致使废纸经营产值和税源外流严重。这些问题不仅仅是山东省废纸行业的问题，全国废纸回收行业大致也是如此。

废纸作为造纸的绿色低碳短流程再生原料，其回收回收利用是落实节约资源和保护环境基本国策的具体工作之一。在“十五五”期间，将会随着落实“双碳”目标鼓励废弃物综合利用，深入推行“两新”政策刺激消费带来的对包装类用纸需求量持续加大，造纸新产能增长技术装备水平普遍提高，禁止废纸进口国产废纸回收网络建设逐步完善，加快实施《废纸加工行业规范条件》等因素，其经营规模与回收利用率必然会持续扩大和不断提高。废纸回收利用行业前景广阔、任重道远。

预计“十五五” 期间，废纸回收与造纸企业联合的产业格局，核心是围绕低碳化、集约化构建闭环协同体系，具体内容：

一是推进区域集群协同发展，优化产业空间布局。“两新”政策引导下的再生资源产业基地建设，将推动废纸回收企业与造纸企业形成区域集聚效应。长三角、珠三角、京津冀鲁豫等再生资源交易额占比高的地区，会强化回收与造纸产能匹配，依托当地制造业和消费场景密集的优势，打造“回收站点+分拣中心+造纸园区”的一体化布局，形成区域废纸循环产业集群，实现废纸原料就地加工、就近供应，降低物流成本；而在中西部等回收网络覆盖率较低的地区，政策将通过资金倾斜与跨区域协作，鼓励东部纸企与西部回收企业合作，共建跨区域回收链，补齐资源流通短板，通过承接东部企业产能外溢和跨区域产能调配，减少废纸跨区域物流成本，形成 “核心区引领、中西部补位” 的区域协同发展格局。

二是构建闭环产业链一体化布局，形成“回收-再生-造纸闭环体系”。重点回收企业通过网络升级与技术迭代建立定制化回收渠道，以“互联网+回收”平台精准对接造纸企业需求，提供纯度更高、品类更齐的废纸原料。造纸企业则借助设备更新补贴政策，加快再生纸浆处理生产线升级，降低对原生木浆的依赖。规模经营的重点造纸企业会持续向上游延伸，自建回收网络并整合中小回收商，或联合重点回收企业通过参股，共建配送基地、分拣中心等方式保障原料供应，搭建 “回收—分拣—再生制浆—造纸” 的闭环模式。同时，双方会共同努力推进数字化分拣中心建设，引入 AI 识别、区块链溯源技术，提升废纸分拣纯度与溯源能力，目标是将分拣后的废纸资源综合回收率提升至 95% 以上。

三是合规与可持续成核心竞争力，加速行业整合洗牌。海关新规对进口再生纸浆的生产工艺提出明确要求，严格控制高污染风险的干法工艺产品进口，这将倒逼造纸企业加大国内再生原料采购比例，进一步依赖合规回收企业的优质供给。“十五五”期间，不符合环保标准、回收渠道不规范的小型回收商将逐步被市场淘汰，而具备网络优势、技术实力的龙头回收企业将通过兼并合作扩大规模；造纸行业则面临“产能优化+原料升级”的双重变革，低效小厂因原料供应不足与环保压力被整合，头部纸企将通过与回收企业深度绑定，提升再生原料使用比例，降低碳排放与生产成本。同时，再生材料应用比例纳入政策考核，将推动双方协同研发，拓展再生纸在高端包装、文化用纸等领域的应用，实现产业价值升级。双方会发展政策联动下的绿色合作，联合对接全国碳市场，造纸企业通过回收端资源高效利用减少碳排放配额缺口，还会共同开发林业碳汇项目抵消排放。

四是多元主体联盟化协作和多元化渠道扩展来源，共同推进废纸回收利用行业持续健康发展。除了回收企业与造纸企业的直接联合，双方还会联合电商、包装企业组建回收联盟，搭建覆盖商业机构、工业场景的稳定回收网络。此外，国有再生资源集团会凭借基础设施优势主导区域回收网络标准化建设，民营造纸龙头企业则聚焦产业链高效运营，中小经营主体作为补充，形成多元化协同的产业生态。同时，在以国内大循环为主、促进国内国际双循环的新发展格局下，不排除为了解决我国资源短缺矛盾，不断提高废纸质量，在制定严格标准和强化监管手段前提下，有限度的重启以美废、欧废和日废为主的废纸进口。鼓励回收和造纸企业围绕“一带一路”建设，走出去到有关沿线国家开展优质废纸回收和废纸浆及成品纸生产业务，充分利用国际废纸资源支撑我国的纸张生产和消费。

总之，“十五五”期间形成上述产业格局，将促使回收企业与造纸企业不再是简单的供需关系，而是形成了风险共担、利益共享的生态共同体。这不仅有利于降低造纸行业对原生资源的依赖，更将促使废纸回收利用为循环经济高质量发展注入持久动力，为美丽中国建设筑牢绿色根基。未来，随着政策红利的持续释放与技术创新的不断突破，废纸回收与造纸产业的协同发展将成为我国经济转型的重要亮点。

回答完毕。

谢谢主持人，谢谢大家！●